« Engagez-vous ! » : agents publics et élections
Les élections municipales des 15 et 22 mars 2026 mobilisent nombre de citoyens parmi lesquels des agents publics engagés sur une liste. Ils font vivre la démocratie et doivent être salués.
Mais les agents publics, parce qu’ils portent une responsabilité particulière de représentation des collectivités publiques, ont des contraintes particulières: leur comportement doit concilier leur liberté d’expression – elle est reconnue à tous les citoyens – avec des limitations liées à leur statut.
Le point sur ce qui est autorisé et ce qui est interdit lorsqu’on est un agent public en période électorale
Socle juridique fondamental de notre République, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 affirme, dans son article 11, que « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ».
Ce principe s’applique à tous les citoyens, donc aux agents publics. Le code général de la fonction publique (CGFP), qui définit leurs droits et obligations, interdit toute sanction ou discrimination fondée sur leurs convictions personnelles.
Pour autant, les devoirs qui incombent à l’agent public du fait de son statut apportent quelques limitations. Des limitations qui ne touchent pas directement à la liberté d’opinion et de croyance, mais à l’expression de ces opinions et convictions.
Le principe cardinal est l’obligation de réserve (souvent dénommée « devoir de réserve »).
Le « devoir de réserve » : s’exprimer avec retenue et modération pour préserver la confiance du public dans l’impartialité de l’administration
Le devoir de réserve, en tant que principe distinct, n’est pas défini par la loi. Il a été construit et affiné au fil du temps par la jurisprudence administrative en matière disciplinaire. Une décision du Conseil d’État en offre une première occurrence en 1935 dans une affaire où l’agent public avait émis de vives critiques à l’égard de la politique du gouvernement (Conseil d’État, 11 janvier 1935, M. Bouzanquet, n° 40842). Les critiques plus ou moins virulentes contre l’administration que l’agent public est censé servir continuent d’être sanctionnées « lorsqu’elles excèdent les limites que les militaires » et, pareillement, tous les agents publics, « doivent respecter en raison de la réserve à laquelle ils sont tenus à l’égard des autorités publiques » (Conseil d’État, 12 janvier 2011, M. Matelly, n° 338461). L’obligation de réserve s’étend aux propos qui manqueraient simplement à la mesure, à la modération et à la retenue qui sont la marque nécessaire de la neutralité attendue des agents publics même en dehors de leurs fonctions. L’obligation de réserve est une protection contre les abus de la liberté d’expression – politique, notamment –, contre les propos outranciers, tenus quelles que soient les circonstances, qui portent atteinte à la dignité du service public, au respect de sa neutralité et de son impartialité.
Dans la pratique, la place de l’agent dans la hiérarchie, le contexte, la publicité donnée aux propos, sont soigneusement pesés par les juridictions saisies. Les expressions sur les réseaux sociaux, dans un journal national ou local, ou lors d’événements publics, sont examinées avec plus de rigueur. L’utilisation de termes injurieux, outranciers, diffamatoires ou agressifs est particulièrement sanctionnée. La « polémique électorale » tolère un certain engagement, mais ne justifie pas l’excès et la virulence.
Affaire d’appréciation toujours délicate, bien sûr, mais la retenue et le bon sens restent ici de bonnes boussoles.
Autres obligations liées au statut
Les autres obligations de l’agent public doivent, en tout état de cause, être continument respectées.
Une candidate employée communale avait, entre autres manquements, transmis des documents de la collectivité à la liste d’opposition à laquelle elle appartenait, détourné des mails de la première adjointe et fait activement campagne sur son temps de travail. Sa révocation est confirmée par le tribunal administratif qui prend en compte, outre les comportements fautifs avérés (en l’espèce, notamment le manquement à l’obligation de discrétion), « la position et l’expérience de l’agente », attachée principale titulaire (Tribunal administratif de Toulouse, 2ème Chambre, 02/07/2025, n° 2202032).
L’obligation de neutralité et de respect de la laïcité, quant à elle, proscrit en tout temps l’utilisation de la messagerie professionnelle pour la diffusion de messages politiques ou confessionnels (même lorsqu’ils seraient largement consensuels dans l’opinion, comme le soutien à l’Ukraine, par exemple). A fortiori, est proscrite l’utilisation de la « messagerie pro » à des fins électorales.
L’obligation de réserve et les autres obligations déontologiques ne sont pas les seules limites incombant aux agents publics en matière électorale. Le code électoral, qui protège l’équilibre entre les candidats et la « sincérité du scrutin » (au sens de son caractère « authentique, non truqué », pour reprendre la définition du Robert), contient des dispositions visant spécifiquement les agents publics.
Les agents publics et le code électoral
Le code électoral interdit l’utilisation des moyens publics au service d’une campagne. L’utilisation de moyens municipaux à des fins de campagne a été qualifié de « concours en nature » interdit, infraction « d’une particulière gravité » justifiant la sanction d’inéligibilité pour un an d’une candidate aux élections législatives, également maire (Conseil constitutionnel, décision 2025-6549 AN – 11 juillet 2025 – A.N., Tarn-et-Garonne, 1re circ.).
Une telle utilisation constitue à la fois, de fait, un avantage indu (rupture d’égalité des candidats) et une remise en cause de l’impartialité du service public (manquement déontologique).
Le code électoral fait d’ailleurs expressément interdiction à tout agent public de distribuer du matériel électoral, bulletins de vote, professions de foi et circulaires des candidats (article L50), sauf, a précisé le Conseil constitutionnel, lorsqu’il est lui-même candidat et pour les seuls documents intéressant sa candidature (Conseil constitutionnel, décision 2024-6306 AN – 06 décembre 2024 – A.N., Loire-Atlantique, 2e circ.).
Il appartient au juge de l’élection (Conseil constitutionnel pour l’élection présidentielle et les législatives ; tribunaux administratifs et Conseil d’État pour les élections locales) de vérifier si des manœuvres ont été susceptibles de tromper les électeurs, d’altérer la sincérité du scrutin. Une telle manœuvre peut consister à faire valoir une fausse qualité (un professeur de médecine qui ne l’est pas, par exemple) ou à présenter les choses de manière telle que l’institution publique de rattachement paraît cautionner ou soutenir la candidature.
La question est ainsi souvent posée de savoir si, par exemple, un directeur de recherche Inserm peut se présenter comme tel ou s’il doit omettre de citer l’Inserm. Rien de condamnable, en réalité, à faire état, si le candidat le souhaite, de sa qualité de directeur de recherche « Inserm » (ou « CNRS », par exemple), à condition, cela va de soi, que cela soit rigoureusement exact : le Conseil d’État a jugé avec bon sens, dans des cas analogues, que cela ne faisait qu’exprimer factuellement l’identité professionnelle réelle de la personne candidate (Conseil d’État, 3ème SSJS, 24/10/2014, 380928). Mais une telle mention ne saurait être accompagnée d’un logo de l’institution ou présentée de manière telle qu’elle paraisse l’engager au soutien du candidat (Il en va de même pour les organisations privées : l’article L52-8 du code électoral prohibe la participation des personnes morales au financement des campagnes électorales, y compris par la fourniture de biens, services ou avantages directs ou indirects ; utiliser l’image ou la notoriété d’une organisation, qu’elle soit publique ou privée, pourrait être considéré comme un avantage indirect prohibé).
On peut retenir, en conclusion, que la participation des agents publics à ce temps fort de la vie démocratique que sont les élections, qu’ils soient candidats ou soutiens politiques, obéit à des règles de prudence et de respect de certains principes, pour satisfaire à la fois aux exigences de la déontologie et à celles de la sincérité du scrutin.
Philippe Amiel, président du Collège de déontologie de l’Inserm
